——當前干部考核存在的問題及治理
辦好中國的事情,關鍵在黨,關鍵在人,關鍵在人才。關鍵在黨,就要確保黨在發(fā)展中國特色社會主義歷史進程中始終成為堅強領導核心。關鍵在人,就要建設一支宏大的高素質(zhì)干部隊伍。干部考核既是堅持和加強黨的全面領導、推動黨中央決策部署貫徹落實的重要舉措,也是激勵干部擔當作為、促進事業(yè)發(fā)展的重要抓手。
2019年,中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領導干部考核工作條例》并要求各地區(qū)各部門認真遵照執(zhí)行。近年來,各地結合實際情況對干部考核評價機制進行了完善。2021年是中國共產(chǎn)黨成立100周年、“十四五”規(guī)劃開局之年,也是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程開啟之年。開局關系全局,起步?jīng)Q定后勢。能否貫徹落實好黨中央決策部署,事關未來5年、15年乃至更長時期黨和國家事業(yè)發(fā)展大局。通過考核凸顯“干好干壞不一樣”,最大限度調(diào)動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性,推動樹立講擔當、重擔當、改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的鮮明導向具有重要意義。
那么,當前考核成效如何?還存在哪些問題?如何充分發(fā)揮干部考核的指揮棒、風向標、助推器作用,激勵引導廣大干部以更好的狀態(tài)、更實的作風擔當謀發(fā)展?如何以高質(zhì)量干部考核促進高素質(zhì)干部隊伍建設,從而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?為了摸清現(xiàn)狀、解決問題,2020年12月初至2021年2月底,人民論壇問卷調(diào)查中心遍訪北京、陜西、江蘇、山東、湖北、四川、云南、廣西、貴州、安徽、江西等地黨員干部,并通過人民論壇官方微博等平臺進行問卷調(diào)查,力求全面客觀地反映干部對于考核的所思所盼,以更好地推動高素質(zhì)干部隊伍建設。
當前干部考核成效及存在的問題
近年來,各地積極調(diào)整優(yōu)化考核內(nèi)容指標、改進考核方式方法,堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重,聚焦實干實效,取得了一定成效。在被問及“當前干部考核對于調(diào)動干部干事、作為擔當?shù)男Ч绾?rdquo;時,三成多受訪者認為“效果良好”,近半數(shù)的受訪者選擇了“效果一般”。調(diào)查過程中,一些干部坦言,以考核促擔當?shù)膶嶋H效用“因地區(qū)而異”,在一些地區(qū)和單位,干部考核起到的作用微乎其微:平時工作“鞭打快牛”、年底對干部考核“走走形式”、考核標準“一刀切”甚至“紙上談兵”、考核結果一評了之,稀釋了考核的規(guī)范性和權威性,讓干部考核工作打了折、掉了色。深入調(diào)查走訪多個地區(qū)多個單位后,我們發(fā)現(xiàn)當前干部考核存在的問題主要聚焦在三個方面。
一是考核結果運用不充分、考用脫節(jié)、失真失實。這是干部反饋最多、認為目前最迫切需要改進和優(yōu)化的問題。無論是線上線下調(diào)查,干部對于考核結果的運用最為關注,感受也最為深切。匯總梳理干部對此問題的所思所盼發(fā)現(xiàn),干部考核結果能夠真正運用和體現(xiàn)在“選人用人”和“評獎評優(yōu)”當中,能夠真正在干部“選育管用”全流程中提高比重是許多干部的共同呼聲和期待。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn),凡是干部考核工作卓有成效的地區(qū)都十分注重強化考核結果的運用,倒逼干部自覺對標考核內(nèi)容,提升工作實效,以實干為導向,憑實績論英雄,形成了擔當作為的干部站前臺和事業(yè)發(fā)展有舞臺互促互強的良好效應。
而在干部考核推動事業(yè)發(fā)展成效欠佳的地區(qū)和單位,不同程度地存在著一些問題。調(diào)查顯示,近六成受訪者認為,考核結果論資排輩,存在“風水輪流轉(zhuǎn)”“優(yōu)秀輪流當”現(xiàn)象。訪談中有年輕干部頗為無奈地傾訴:“無論干多干少、干好干壞,一般干部的年終考核優(yōu)秀人選只以工作年限來排位,不僅挫傷積極性,還助推一些干部消極怠工混日子”。有近四成受訪者認為,“考時雷聲大、用時雨點小”,考核結果運用與褒獎懲戒、干部選拔任用脫節(jié)。訪談中,一些干部對此頗有意見,認為耗費了不少人力物力后產(chǎn)生的考核結果,僅僅是在檔案里留存一點痕跡,評為優(yōu)秀的干部在選拔任用上并沒有任何“優(yōu)待”,而評為不稱職的也僅是誡勉談話等簡單走個“過場”,干部考核激勵約束作用并不明顯,推動干部能上能下淪為了“水中花”“鏡中月”。
相較于“一考了之”“束之高閣”等考核結果運用不充分問題,在考核中大搞“優(yōu)親厚友”,不看條件看關系,大搞“利益均沾”“帶病提拔”等考察失真失實問題更具危害性。在一些地方和單位干部選得不準、抓得不嚴和識人不準、考核不細有直接關系。訪談中,有干部披露,一些地方不提拔不考核、不換屆不考核、不到年底不考核,對干部日常工作和八小時內(nèi)外表現(xiàn)了解不夠、掌握不清,“拓荒型”“黃牛型”“攻堅型”干部無法準確識別,加之少數(shù)干部在落實考核工作中動起私心邪念,不看實績看關系,導致一些干部“帶病提拔”“帶病上崗”。而勤于干事且有成效的干部卻沒有得到任何認可和獎勵反饋,這一不良結果使得更多干部轉(zhuǎn)向“能拖則拖,能推就推”的消極怠工狀態(tài),事業(yè)發(fā)展和改革創(chuàng)新更是無從談起。
二是考核過程中民主測評“人情味”太重與問責泛化、濫用“一票否決”并存。不少干部在訪談過程中提及測評環(huán)節(jié)存在憑“人情”畸形投票風氣。有干部坦言,在民主測評環(huán)節(jié)存在考評人員與被考評者相互了解不多,容易受其他考評人員影響人云亦云,甚至一些參評人員按照“上級”指示操作,致使被考評者的業(yè)績失真、結果失準,測評“水分大”;還有干部一針見血地指出,干部考核在征詢?nèi)罕娨庖姺矫孀龅貌粔?,民主評議和民意測評變成拉關系,形成了“干實事不重要,拉好關系最重要”的歪風邪氣,能力強干成事的干部容易因為得罪人而得分低,不干活的人反而“慵者逍遙”,享受著“少干少錯、不干不錯”的好處。
在一些地區(qū)和單位,有兩種看似矛盾實則危害性很強的不良現(xiàn)象:一種是“逢考必過”,“不稱職者”難“篩”出,有干部直言,平時常有基層干部抱怨有人只拿工資不辦事,也確實存在慵懶怠政的干部,可到了民主測評環(huán)節(jié)卻抱著“老好人”心態(tài)對待“不稱職者”的考核,有意識地“手下留情”對著考核名單“一勾到底”;另一種則是問責泛化,濫用“一票否決”?;鶎痈刹繖嘈∝煷?,面對上級分派的指標任務,動不動就得簽署“責任狀”、保證書,一些地方官員為了政績晉升還傾向于“主動加碼”,最終“一票否決”式的考核設置、層層加碼的目標責任,再加上容錯糾錯機制落實不到位,致使基層干部整日疲于應付,身心超負荷運轉(zhuǎn),保證不出錯已不容易,何談有精力膽量去創(chuàng)新探索。
三是考核制定方面“格式化”問題泛化,考核內(nèi)容“簡單趨同”,考察方式單一陳舊。調(diào)查發(fā)現(xiàn),考核評價干部有共性無個性,一種考核辦法包打天下的問題反映較為集中。網(wǎng)絡調(diào)查顯示,近四成受訪者認為,考核針對性不強,缺少結合部門、領域特點的機制設計,“格式化”問題泛化。
當前,領導干部考核內(nèi)容主要圍繞“德能勤績廉”五個方面,一些地區(qū)和單位在考核機制方面缺乏對領導成員和一般人員、機關人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人員等崗位職能和部門職能多樣性的考量,沒有建立起一套適用于不同崗位干部的考核體系,定性指標多、定量指標少,考察結果千人一面的現(xiàn)象沒有得到根本改善。在考評標準設置上,難以用科學的標準衡量每名干部工作的難易度、個人的努力度和實績的優(yōu)劣度,給準確、動態(tài)地分析評價干部帶來了難度。
在考察方式上,大多采用個人填表、述職、民主測評、領導評價等傳統(tǒng)辦法,缺少實地跟蹤的動態(tài)考評手段。調(diào)研中,有干部期盼“提升干部考核的科學性,多到一線去、到現(xiàn)場去,多看一看干部在承擔急難險重任務、處置復雜疑難問題時,擔當是否主動、手段是否得當、結果是否有效”。考核的評價主體單一,往往是單位內(nèi)部的領導和同事,鮮有傾聽基層群眾、服務對象對干部工作的評價,群眾參與度低、考察范圍小的問題一直存在,致使考核結果缺乏準確性。
當前干部考核中值得注意的不良傾向
一是存在“重顯績而輕潛績”傾向,落入功利主義陷阱。網(wǎng)絡調(diào)查顯示,四成多受訪者認為“重顯績而輕潛績”是目前考核存在的突出問題,周期短、見效快、形象好的“顯績”是許多干部的優(yōu)先考慮。
從客觀角度看,干部考核是干部管理的基礎性工作,“考什么”很大程度上決定了干部“干什么”,“怎么考”也一定程度上影響著他們“怎么干”。當前,在一些地區(qū)考核機制仍偏重于容易量化的物質(zhì)成果,表現(xiàn)為GDP錦標賽、招商引資大比拼等“物質(zhì)主義”因素較為明顯,一些干部樂此不疲地抓“大而快”的工程項目,而忽略了需要久久為功的長期工程。
從主觀因素考量,在一些干部看來,相較于短期內(nèi)很難立竿見影的“潛績”,“顯績”更易于量化,能夠為外界特別是上級領導所直接感知。此種彰顯政績的心理,加之“顯績”與“潛績”失衡的考核機制,就會催生為了一時之功、一時之名,盲目上項目、鋪攤子,罔顧地區(qū)長遠發(fā)展和群眾福祉的“政績工程”。
二是“為了考核而考核”,滋生形式主義和官僚主義頑疾。在干部訪談中發(fā)現(xiàn),一些地區(qū)和單位的考核工作,需要警惕形式主義和官僚主義再次抬頭,主要體現(xiàn)在:一方面,重“痕”不重“績”。考核流于形式走過場、搞變通。調(diào)查發(fā)現(xiàn),四成受訪者認為當前以“痕跡論英雄”和“材料論英雄”普遍存在是考核存在的主要問題。“痕跡管理”是近年來新興的考核手段,科學、適度的痕跡管理,是檢驗過程真?zhèn)巍⑻岣吖ぷ髻|(zhì)量的有效途徑。但在干部考核與評價方面,一些領導干部過多依賴留痕工作,一味強調(diào)“臺賬痕跡”,認為比材料、比痕跡最簡單,而要比實績、比實干就太麻煩,既要走村入戶、問效于民,還要一項一項地去考核,這需要耗費大量的時間精力。于是就坐在辦公室看表格、翻臺賬、聽匯報等“痕跡”材料,在以往考核材料上稍加修改,“縫縫補補又一年”。這不僅使基層干部疲于應對,以臺賬來“美顏”工作,將工作情況“寫在紙上、掛在墻上、懸在天上”,而且造成考核評價功能的異化:“干得好不如總結得好”。有干部反映“為了達到考核目標,少數(shù)干部不惜鋌而走險,迎接上級檢查前預備好‘數(shù)據(jù)’”,此種“走形式、不走心”的考核根本無法發(fā)揮效能,反而助長了形式主義和漠視調(diào)查研究,不深入田間地頭和生產(chǎn)生活一線了解基層干部有沒有解決實際問題、老百姓滿不滿意的官僚主義作風。
另一方面,重“考”不重“用”、重“點”不重“面”的考核內(nèi)卷化,消解了干部積極干事創(chuàng)業(yè)的積極性。據(jù)干部反饋,不少地方的干部考核工作是“以點代面”,將考核時間集中于年中和年末,重年底輕日常、重階段輕平時的情況比較普遍。訪談中,有干部對考核未能真正全面、立體、客觀地反映整體工作狀況感到很“受傷”:“僅通過一兩次投票就對干部一年的表現(xiàn)作出判斷,客觀性和公正性有待商榷”。還有更多干部提及重“考”不重“用”現(xiàn)象,認為考核時“樓梯震天響”,結果運用卻“不見貓下樓”,考核無異于“銀樣镴槍頭”,中看不中用。擠占時間精力,耗費公共資源不說,還嚴重挫傷干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性,影響各項任務在基層的落實。
三是干事創(chuàng)業(yè)、敢于擔當?shù)母刹筷犖榻ㄔO與考核銜接不緊密,陷入經(jīng)驗主義和過度求穩(wěn)的桎梏?;鶎痈刹可硖幧鐣a(chǎn)生活的第一線,最能夠發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘社會創(chuàng)新的萌芽和趨勢,應是創(chuàng)新最活躍的群體。國家發(fā)展和人民幸福生活的實現(xiàn)也需要基層政府和干部能夠不斷解放思想,大膽創(chuàng)新,用改革創(chuàng)新來解決各種實際問題。
與此同時,基層干部管理和服務的事項多、時間緊、任務重,可能暴露更多問題,而且直面群眾實際需求,在諸多紛繁瑣碎的事務中出錯或失誤的概率不小。為多快好省地解決問題和避免出現(xiàn)過多錯誤,經(jīng)驗主義和過度求穩(wěn)成為基層干部擔當創(chuàng)新的最大掣肘,而這正是需要考核牽引的關鍵方面,反之必然導致隊伍整體活力下降和創(chuàng)造力不足,從而出現(xiàn)工作前瞻性、科學性缺失等典型問題。有干部反饋,“墨守成規(guī)的考核機制劃定了工作的邊界,但也限制了探索和想象力,致使干部在發(fā)展大潮中淬煉不足、洞察力不夠,駕馭復雜局面的能力鍛煉欠缺”。
怎樣的干部考核機制才能更好地激勵干部擔當作為
“治本在得人,得人在審舉,審舉在核真。”干部考核既是檢驗干部干事創(chuàng)業(yè)成效的有效途徑,也是選人用人的重要依據(jù),還是督促干部履職盡責的關鍵環(huán)節(jié)。把脈當前一些地區(qū)在干部考核工作中暴露的真問題,開出激勵引導廣大干部擔當作為的好藥方至關重要。
第一,注入激勵“催化劑”:真正兌現(xiàn)考核獎懲,倒逼考核過程和方式方法趨于科學化、精準化、導向化。
網(wǎng)絡調(diào)查顯示,在論及干部考核體系在哪些方面改進,可以有效調(diào)動干部干事創(chuàng)業(yè)積極性時,49.14%的受訪者認為,強化考核結果運用,建立動真格的激勵和懲戒機制,對于擔當有為的干部要及時給予嘉獎或優(yōu)先提拔重用。這也是在線下走訪調(diào)查時,很多干部的心聲和期待。
真正兌現(xiàn)考核獎懲,通過考核區(qū)分優(yōu)劣、獎優(yōu)罰劣、激勵擔當、促進發(fā)展,與地區(qū)或主管部門領導的重視和推動密切相關。要實現(xiàn)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性提高、成效提升,領導帶頭實干、政績顯著,單位或地區(qū)推動高質(zhì)量發(fā)展,這一良性互動的重要環(huán)節(jié)是關鍵領導的政績考核與個人考核有效銜接、業(yè)績優(yōu)劣與單位或地區(qū)發(fā)展密切相關。
當前,中央政府各職能部門在重大項目實施過程中,普遍通過績效考核來推動、督促項目的執(zhí)行落地,相應的政績考核也由多個部門主導,除了組織部門之外,還有生態(tài)環(huán)境、國土資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等職能部門。每個部門都有考核體系來督促工作落實,每年都會生成相應的考核結果。理論上講,職能部門的考核結果應當成為領導干部政績考核的組成部分,匯總之后,直接換算為領導班子的政績考核。目前,少數(shù)政府績效管理走在前列的城市有這方面的整合機制,但大多數(shù)地區(qū)沒有細化的制度機制來進行無縫銜接,其結果往往是各自為政,缺乏共享。因此,有專家建議,亟需設立一個專門的機構平臺,負責統(tǒng)籌各部門的績效考核。從過去的績效實踐來看,績效考核機構的權威必須高于其他職能部門,才能確??己巳蝿枕樌麑崿F(xiàn)橫向協(xié)調(diào)、縱向推進。
上有所好、下必甚焉,一些問題,癥狀在下、癥結在上,只有地區(qū)和單位的“一把手”敢抓敢管,做到考事、考人、用人的有機統(tǒng)一,讓考核結果真正“落地生根”,才能避免考核成為“形式化空轉(zhuǎn)”,從而倒逼考核過程和方式方法趨向科學化、精準化、導向化。一是科學設置考評方式內(nèi)容,建立完善日??己恕⒎诸惪己?、近距離考核的知事識人體系,既把功夫下在平時,全方位、多渠道深入細致了解干部,又注重在完成急難險重任務、處理復雜問題、應對重大考驗中近距離精準掌握干部表現(xiàn),既在小事上察德辯才,更在大事上看德識才。二是對應創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展要求,精準設置關鍵性、引領性指標,實行分級分類考核,引導領導班子和領導干部抓重點破難題、補短板鍛長板,并堅持定性與定量相結合、考人與考事相結合,綜合運用多種方式考準考實領導干部推動高質(zhì)量發(fā)展政績,以獎懲分明、獎優(yōu)罰劣激勵領導干部擔當作為。
第二,核準選人“識別碼”:“潛績”“顯績”并重共進,提高群眾評議在政績考核中的占比,讓更多能干事干成事的干部“顯山露水”。
追求高質(zhì)量發(fā)展的政績觀不是“掛在墻上”“喊在嘴上”,而是以民生改善、社會進步、生態(tài)效益改善等關鍵指標為導向,領導干部要想在提升能力素質(zhì)推動高質(zhì)量發(fā)展中跑出持久力,就要在注重“顯績”的同時,也不可偏廢“潛績”。那么,如何在考核中做到“潛績”與“顯績”并重,有專家建議,可以綜合運用歷史縱向?qū)Ρ?、區(qū)域橫向比較、內(nèi)外環(huán)境同期分析等方法,仔細核準考核對象所做的抓眼前、重當下與打基礎、利長遠的事情,將定量評價與定性評價結合起來,既通過可量化的指標數(shù)據(jù)來反映其履職盡責的基本情況,也可以通過決策能力、領導水平、工作作風等“軟”實力對“潛績”進行定性考核。
調(diào)查中,有不少干部談到,無論“潛績”“顯績”,其好壞優(yōu)劣,群眾看得清楚,也最有發(fā)言權,建議提高群眾評議在政績考核中的占比,賦予群眾更多的話語權。2020年11月,中組部印發(fā)《關于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》,明確要求“增強政績考核群眾參與度,在政績考核中充分反映群眾感受、體現(xiàn)群眾評價”。網(wǎng)絡調(diào)查顯示,論及“如何增強政績考核群眾參與度”,得票數(shù)排名前三的分別是“工作成效要曬給群眾,通過網(wǎng)絡、公示欄等面向社會公眾述職,設立監(jiān)督舉報電話,主動接受社會公眾評議”“切實拓展民意調(diào)查的范圍,用好政務服務‘好差評’、社會公眾生態(tài)環(huán)境滿意度調(diào)查、基本公共服務滿意度調(diào)查結果”“建立健全舉報信息收集、處理和反饋機制,為群眾實施有效監(jiān)督提供便利條件”。
第三,擰緊實干“安全閥”:實行動態(tài)考核、激勵機制和容錯糾錯機制并重,切實為敢于擔當?shù)母刹繐窝膭拧?/p>
網(wǎng)絡調(diào)查顯示,27.59%的受訪者認為,要“探索建立靈活的、動態(tài)的考核機制,給予基層更多空間和‘自由裁量權’”。訪談中有干部提出“干部考核是一個動態(tài)的過程,‘規(guī)定動作’之外也要允許根據(jù)實際改革創(chuàng)新的‘自選動作’,要善用靜態(tài)、動態(tài)、延伸考察等立體化透視,多渠道、多層面、多角度考核干部的‘活情況’”。
科學動態(tài)的干部考核評價機制,要使激勵機制和容錯糾錯機制結合起來。中共中央辦公廳印發(fā)的《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟泛椭泄仓醒胗“l(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責條例》細化了容錯糾錯機制和問責工作的操作辦法,各地也開始在此指導下探索符合當?shù)貙嶋H的相應舉措,但同時也存在一些地方基層容錯機制流于形式或是“將真經(jīng)念歪”的情況,這使得基層干部在改革創(chuàng)新、擔當實干的過程中,缺乏機制上的“安全閥”,存在行動上的猶豫觀望。對此,有干部提出,“可利用網(wǎng)絡平臺、電子數(shù)據(jù)庫等建立干部成長記實檔案,構建干部考核管理信息數(shù)據(jù)庫,為被容錯免責干部提供詳實可靠依據(jù)”。也有專家提出,“容錯是一個鼓勵干部積極創(chuàng)新、積極行政、積極服務的科學機制,實現(xiàn)其目標依賴于公開、明確、具體的顯性制度與不完全公開、較為隱晦、較為抽象的隱性制度的配合使用”??蓪㈦[性制度中的善治目標與考核干部行為的“結果鑒定”結合起來,凡是結果對人民群眾有利,且未引發(fā)次生問題的實干創(chuàng)新和擔當作為,都應得到認可和贊許。
當今世界,百年未有之大變局正加速演進,我國正處在實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期,面對復雜多變的國際形勢和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展任務,針對干部“干什么”“怎么干”有了更多的現(xiàn)實需要和更高的能力素質(zhì)要求。相應的,干部考核評價機制也需要與時俱進,回答好“考什么”“如何考”的問題,圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展目標任務,充分發(fā)揮政績考核指揮棒作用,促使廣大干部“愿干事、真干事、干成事”,涌現(xiàn)出更多新時代新?lián)斝伦鳛榈膬?yōu)秀干部,推動“十四五”開好局、起好步。
?。▓?zhí)筆:人民論壇記者 常妍 李一丹)